А вам мы слова не дадим. Как в Совете Федерации обсудили проблему владельцев домов на газовой трубе

13 марта в Совете Федерации обсудили пути решения проблемы соседства жилых домов на участках и магистральных трубопроводов. За круглым столом по инициативе сенатора от Ханты-Мансийского автономного округа Юрия Важенина — представителя комитета по экономической политике собрались члены СФ, представители министерств энергетики и строительства, Росреестра, Ростехнадзора, руководители проектных организаций нефтегазового комплекса, таких как ПАО «ЛУКОЙЛ», ПАО «Газпром», ПАО «Россети», различные эксперты. А также восемь человек (из 62 приглашённых участников) — представители проблемных территорий из разных регионов страны. Были и представители пермской общественности и непосредственно владельцы таких участков. Корреспондент 59.RU присутствовал на этом мероприятии. Рассказываем, как прошел круглый стол и к чему в итоге пришли эксперты.

«Будем считать, что мы собрались по поручению президента»

В 2017 году на прямой линии президент Владимир Путин сказал: «Оставьте людей в покое». Речь шла о собственниках участков и домов, под которыми или рядом с которыми проложены нефтепроводы, газопроводы и прочие трубы. В суд на собственников подают крупные нефтегазовые компании, которым принадлежат трубы, и выигрывают. Суд выносит решения о сносе домов. Но в большинстве своём люди в этом не виноваты, они оказались заложниками ситуации, купив участки рядом с подземными коммуникациями и не зная о них.

Кто виноват в этих историях конкретно в Перми (речь о территории Запруда) — мы совместно с медиапроектом «Четвёртый сектор» уже разбирались. А что дальше? В 2018 году был принят ряд законов, регулирующих эту проблему, но они пока не действуют в полной мере.

В Совете Федерации объявили, что проблему уже пора сдвигать с мёртвой точки, и организовали круглый стол. В числе приглашённых была и Любовь Турова — общественница, защитница прав жителей проблемной территории в Перми и сама владелец участка в Запруде. Накануне мероприятия Любовь — практикующий юрист — составила доклад для круглого стола и согласовала его в Совфеде.

Кроме пермяков на мероприятие также прибыли представители ХМАО — Югры и Московской области. У всех — одинаковые проблемы. Надеялись они на конструктивный диалог, ведь впервые им удалось встретиться лицом к лицу: власть, промышленники и жители.

В своём вступительном слове Юрий Важенин напомнил о корнях проблемы: под Ашой в 1989 году из-за утечки газа на трубопроводе Сибирь — Урал — Поволжье прогремел взрыв при встрече двух пассажирских поездов: погибло 575 человек (181 ребенок), более 600 человек были травмированы.

— Кроме того, тема приобрела особую актуальность в связи с началом приватизации земельных участков в 90-е годы, — отметил сенатор. — То, на что в советские времена не очень обращали внимание. Проблема вылезла наружу и дошла уже до президента. Была проведена огромная работа со стороны правительства, принят ряд федеральных законов, которые принципиально изменили отношения между собственниками земельных участков и особо опасных производственных объектов. Однако вопрос полностью не урегулирован.

Так, в августе 2018 года был принят 342-й федеральный закон, который установил перечень ЗОУИТ (зоны с особыми условиями использования территорий), включающий в себя 28 видов. Закреплены цели их установления, общий порядок изменения и прекращения существования. Также в нём предусмотрена разработка положений, которые и определят зоны минимально допустимых расстояний. Но проблема в том, что сам по себе закон пока не имеет правоприменительной практики. Суды решают споры промышленников и жителей не в пользу последних.

— Необходимо ввести в действие новые нормы, содержащие актуализированные требования, которые разработаны с учетом современного уровня технологического развития, — обозначил ориентир Важенин. — 26 февраля 2019 года было сделано обращение к Федеральному Собранию президента. Правительству РФ вновь было поручено обеспечить внесение изменений в законодательство. Будем считать, что мы собрались по поручению президента.

Правила, касающиеся установки охранных и других зон, принимались более 30 лет назад. Все участники круглого стола согласились с тем, что за это время многое изменилось, «сейчас только ленивый не проводит трубную дефектоскопию», есть системы обнаружения утечек различных модификаций. Наука шагнула далеко вперёд, как и безопасность трубопроводов, ссылаться на старые нормы нельзя.

Кто должен отвечать за нарушения минимально допустимых расстояний?

К 1 сентября 2019 года все нефтегазовые компании должны внести в ЕГРН сведения о своих пролегающих трубах. Тогда, в идеале, станет ясна картина: сколько конкретно домов находится в зонах минимально допустимых расстояний и что с этим делать. Но уже сейчас известно, что таких домов сотни тысяч по всей стране. Поэтому на повестке круглого стола стоял вопрос, можно ли уменьшить минимально допустимые расстояния от магистральных газопроводов, «освободив» дома людей от этих зон, и при каких условиях. Отдельный вопрос — кто будет разбираться с каждой конкретной ситуацией с конкретными домами в каждом отдельно взятом случае. Сейчас орган государственной власти, который будет устанавливать минимально допустимые расстояния, ещё не определён. Но сначала представители нефтегазового комплекса решили прояснить финансовый вопрос.

Новый закон о ЗОУИТ (ФЗ-342) предполагает выплату добропорядочным владельцам домов в зонах минимально допустимых расстояний компенсации, если их недвижимость придётся снести. Естественно, за счёт виновной в этой ситуации стороны.

— Новый закон действительно призван исправить накопленный объем проблем по зонам минимальных расстояний. В частности, по данным ПАО «Газпром», существует более пяти тысяч нарушений зон минимальных расстояний, в которых находится около 60–70 тысяч объектов (участков, домов), — рассказал председатель научного института природных газов и газовых технологий ООО «Газпром ВНИИГАЗ» Сергей Долгов. — Но закон пока фактически не работает. Потому что в нём нет конкретного порядка урегулирования отношений пользователей и эксплуатирующих организаций в процессе регистрации зон минимальных расстояний. Нет порядка урегулирования убытков. По закону сейчас получается, что всю ответственность несёт владелец трубопровода.

То есть компаниям придётся выплачивать миллионам людей компенсацию, если расстояния зон останутся теми же, как есть сейчас. Соответственно, владельцам трубопроводов стало выгодно, чтобы минимально допустимые расстояния уменьшились.

— Бедный Газпром! Наказать их — это будет тяжело, плохо, — комментирует Юрий Важенин. — Давайте накажем тех людей, которые копейку свою последнюю вложили в дома на участках. Так, что ли?

Сергей Долгов ответил, что сейчас все претензии предъявляются промышленникам, и не подразумевается ответственность других сторон — к примеру, администраций, выдававших разрешение на строительство участков.

С этим согласно большинство участников круглого стола. Каждая организация к круглому столу подготовила свои рекомендации по решению проблем, и почти в каждой стоит пункт: ужесточить нормы наказания за несоблюдение требований землепользования в этих зонах.

Юрий Важенин отметил, что в каждом случае нужно разбираться индивидуально. В одном случае виновата эксплуатирующая организация, в другом — муниципалитеты, в третьем — сами владельцы: «Бывает такое: тебе разрешили сельское хозяйство здесь вести, а ты домину отгрохал. Теперь плакать мне будешь? Извини, это не мои проблемы».

Можно ли уменьшить зоны минимально допустимых расстояний?

Далее представители нефтегазовых компаний выступили со своими докладами: как они видят возможность уменьшения расстояний и насколько это рискованно. Первым выпустил начальник управления землепользования ООО «ЛУКОЙЛ — Западная Сибирь» Михаил Курносов. Он рассказал, что чаще всего зоны минимально допустимых расстояний ставят по самому большому показателю из возможных, не рассчитывая подробно риск.

— В идеале для одного и того же нефтепровода на разных участках зона может быть разная в зависимости от назначения участка, глубины прокладки провода: от 15 метров до 5 тысяч метров. Но на практике мы видим: из-за пробелов в законодательстве при внесении в ЕГРН сведений о минимально допустимых расстояниях значения принимаются равными везде — по самым большим показателям из диапазона, указанного для данного типа нефтепроводов. В результате получается абсурдная ситуация: в пределах этих одинаковых везде границ оказываются дома, построенные по всем правилам и со всеми разрешениями. Нужно высчитывать везде, какое расстояние в каком конкретном месте оправданно.

Начальник отдела нормативного и экологического сопровождения проектов ПАО «ЛУКОЙЛ» Юрий Алёшин вообще сравнил зоны минимально допустимых расстояний с зонами возможных чрезвычайных ситуаций.

— По сути, эти зоны ничем не отличаются. Зона ЧС объявляется при территориальном планировании, при развитии территорий, на проектах она показывается, но никаких запретительных мер нет для нее сегодня. Конечно, там надо планировать действия: появился новый источник ЧС — надо накапливать резервы, учения проводить и т. д. С этой зоной можно сравнить и зону минимально допустимых расстояний. Не надо там запрещать строительство. Потому что вы запрещаете строительство домов по слишком высокому показателю риска гибели человека — перестраховываетесь. Якобы риск там выше, чем от этой трубы по факту есть. Поэтому и надо применять риск-ориентированный подход. На самом деле мы можем безопасно убрать минимальные расстояния в своде правил более чем на 50%».

Главный эксперт научно-технического отдела АО «НИПИГАЗ» Павел Дворниченко отметил, что нельзя просто взять и уменьшить расстояния, даже просчитав в теории все риски.

— Нужно не просто сокращение расстояний обосновать, а определить те компенсирующие мероприятия, которые позволят обеспечить тот допустимый риск, который защищает людей, защищает имущество, защищает окружающую среду. Это и является главной задачей разработки специальных технических условий. Но опять же устанавливать эти СТУ нужно не просто постановлением правительства поверх старого свода правил, нужно вообще изменять стандарты свода правил полностью. Иначе мы окажемся в тупике.

Самый фантастический доклад, по мнению всех участников круглого стола, зачитал представитель Минэнерго РФ Павел Хлебников. Он объявил, что зоны минимально допустимых расстояний можно убрать вообще. Сократить вплоть до охранной зоны. К примеру, охранная зона трубопровода Каменный лог — Пермь — 25 метров.

— На прошлой неделе под руководством замминистра строительства и ЖКХ РФ было проведено совещание, в котором Минэнерго были представлены предложения о том, что мы вообще хотим уйти от установления зон минимальных расстояний, — рассказал Павел Хлебников. — Эти предложения были поддержаны всеми техническими комитетами, в рамках которых ведется работа по внесению изменений в своде правил, Ростехнадзором и Минстроем.

Доклад Хлебникова всерьёз никто не воспринял, он вызвал лишь смех участников круглого стола. Юрий Важенин поинтересовался, присутствовал ли кто-то на том совещании из нормальных практиков или были одни теоретики.

— Если всё так просто, что мы тут тогда собрались все? Я понимаю, когда сделаны все СТУ, внедрена система обнаружения утечек, в которой кто-то где-то на участке молотком постучал и система уже «говорит», что здесь лишние шумы присутствуют, — тогда в этом случае расстояние можно снизить условно с 5 километров до 3 километров, — комментирует Юрий Важенин. — Но вы говорите вообще о фантастических цифрах, о том, что вообще уменьшить расстояния до охранной зоны… Мы по философии ещё не дошли до этого.

Представитель ПАО «Газпром» Андрей Бронников в целом поддержал идею уменьшения минимальных расстояний, но уточнил, что надо всё-таки разделять новые трубопроводы и существующие:

— Если мы говорим, что мы можем с новыми материалами, с новой толщиной стенок, с системой контроля утечек снизить расстояние до определенного значения, то да, можно смело уменьшать минимальные расстояния. Но! У нас есть, к примеру, газопровод вокруг Москвы, который был построен в 1963 году, по которому нельзя сделать даже ВТД (внутритрубное техническое диагностирование), мы не можем даже проконтролировать его состояние. И вот нам нужно принимать решение: или останавливать его или контролировать вот эти минимальные расстояния, те, которые сейчас существуют. Я хотел бы по риск-ориентированному подходу вот что сказать: мы проанализировали последствия 250 аварий за определенный промежуток времени на магистральных газопроводах различных диаметров от 700 мм до 1400 мм, и вот у нас такие цифры вышли: зона технического поражения в 13% превышает минимально допустимые расстояния, в 50% случаев — в пределах минимальных расстояний. Поэтому для существующих магистральных газопроводов с большой возрастной структурой риск-ориентированный подход пока неприемлем. Для новых — да, мы готовы рассматривать эти все варианты.

В ответ Юрий Важенин сказал, что если невозможно провести обследование старой трубы — то нужно сносить.

— Срок эксплуатации сколько? 33 года. Значит сносите. Мы говорим сегодня о тех трубопроводах, по которым можно составить картину, провести внутритрубную дефектоскопию.

А слово остальным?

Когда все доклады были зачитаны, пришло время выслушать приглашённых из разных регионов жителей. Но что-то пошло не так.

— У нас попросились здесь присутствовать представители города Перми от общественности, но я бы, честно говоря, не давал слова по одной простой причине: потому что в тех тезисах, которые были присланы... Они достаточно такие были, будем говорить, узкие, узконаправленные, — сказал Юрий Важенин.

Для пермяков это стало большой неожиданностью.

— В Совете Федерации изначально согласовали наш доклад, — рассказала 59.RU Любовь Турова. — Когда мы уже были в Москве, нам позвонил помощник Юрия Важенина и сказал, что пермский случай — частный. Незачем его там зачитывать. Но ведь из этих частных случаев складывается общая картина, собственно говоря, она везде практически одинаковая. Мне говорят: «Может, расскажете более в общих словах, сократите?» Я согласилась, быстро сориентировались, как сократить, а в итоге даже не дали высказаться собственникам земельных участков, представителям людей, в отношении которых будут приниматься какие-то законы.

По мнению Любови Туровой, самый главный вопрос, который должны были обсудить за круглым столом, так и не обсудили.

— Это вопрос земли. В 90-х годах Борис Ельцин подписывал указ, где ставился вопрос о земле. Органам местного самоуправления либо органам власти субъекта РФ (в зависимости от того, в чьём ведении находилась земля) — всем было предписано перерегистрировать всех землепользователей. Некоторых землепользователей перерегистрировали, а трубопроводные компании почему-то в эти списки не попали. И поэтому так получилось, что за земли они ни налоги не платят, и не всегда известно, где чья труба лежит. В 2001 году у нас вступил в силу новый Земельный кодекс. Был большой закон — введение Земельного кодекса в действие, где также всем землевладельцам, землепользователям, где проходят объекты недвижимости — а сейчас уже однозначно все чётко признают, что трубопроводы являются объектом недвижимости — было предписано в установленные сроки прийти и решить вопросы с землёй: оформить их в собственность или в аренду на 49 лет. В нашем пермском случае пошли куда дальше: эти земли не в той категории взяли и отдали под трубу, потом много раз меняли назначение земель без согласования с собственниками. Вот эта ситуация ни на каком круглом столе в принципе не была озвучена.

К чему пришли?

По мнению Любови Туровой, в Перми выходом из ситуации может стать изменение минимально допустимых расстояний (вплоть до охранной зоны — 25 метров от оси трубопровода), проведение капитального ремонта труб путем помещения их в металлические или бетонные капсулы и разработка совместно с представителями Верховного суда РФ единых подходов защиты прав собственников.

— Практически у 50% собственников таких участков в Перми уже было вынесено судебное решение о сносе домов, — рассказала Любовь Турова. — Но тут интересный факт: дела эти приостановили. Я практикующий юрист и еще ни разу в жизни своей не видела, чтобы сторона, в пользу которой было вынесено судебное решение, просто взяла и забрала исполнительный лист, если была бы полностью права и всё было бы законно.

Совет Федерации, кстати, действительно по результату круглого стола предложил Верховному суду разобраться с судебными решениями по этим домам. Также в проекте рекомендаций указано предложение Генпрокуратуре РФ провести проверки: насколько законно находятся действующие магистральные трубопроводы в границах городов и населенных пунктов. Сами владельцы трубопроводов должны провести инвентаризацию своих труб и предоставить сведения государственным надзорным органам.

10 апреля состоится очередное заседание комитета Совета Федерации по экономической политике, где сенаторы либо примут проектные предложения, либо нет. А дальше предложения будут обсуждать уже на пленарном заседании СовФеда.

Послесловие: а что было в докладе? Почему не дали его прочитать?

Зайдя в зал перед началом круглого стола, мы заметили бумагу, лежащую на столе, — программу заседания. Там была указана очередность, в которой будут выступать докладчики. Напротив фамилий тех, кто в итоге выступил, стояла галочка, напротив фамилии Туровой — её не было. Видимо, не дать слово пермской общественности было в планах заседания.

В своём незачитанном докладе Любовь Турова указала, что в целях оптимизации своих расходов нефтегазовые компании зачастую используют подмену терминов, установленных в статье Градостроительного кодекса РФ: под видом капитального ремонта старых труб делают реконструкцию, что запрещено в границах города, то есть трубу нужно будет выносить за город, а это очень дорого и сложно. И вообще невозможно без огромного количества согласований. Кроме того, официально на момент реконструкции нужно приостанавливать транспортировку газа и нефти. Поэтому со времен СССР негласно установлен порядок, под который во избежание простоя и недополучения прибыли проводятся работы под видом капитального ремонта.

На первый взгляд кажется, что именно из-за этой информации и отменили доклад. Однако, как выяснилось чуть позже, никто никого не стесняется. Сразу после официальной части круглого стола состоялась неформальная беседа: к Юрию Важенину подошли представители Газпрома и стали советоваться, как же им провести реконструкцию трубы 1963 года в черте города. Жаловались, что администрация не даст, по СНИПу не положено. На что получили ответ: реконструкцию сделать можно, если «обозвать» её по-другому.